Méthodologie générale

Synthèse : La décision sur le traitement des risques environnementaux ou sanitaires est établie par les responsables politiques, à l'issue d'un débat avec le public sur la base d’une prise en compte précise des aspects scientifiques et économiques. Le développement économique général apporte des améliorations de l’environnement et de la sécurité sanitaire. Les acteurs privés évoluent dans un cadre responsabilisant, qui leur fait adopter spontanément le bon comportement. Le "principe pollueur payeur" est avant tout un principe de responsabilité individuelle. Taxation, quotas, subventions, principe de précaution sont des outils à manier avec discernement.

The decision on the risks to be addressed is taken by the politicians, after full discussion with the private actors, based on unbiased scientific and economic analysis. We know that the general economic development leads to environment and sanitary improvements. The private actors face their full responsibility, which leads them to respect the Environment.
The polluter-payer principle is appropriate, as a tool of individual responsibility. Taxes, quotas, the precaution principle are to be handled with great care.

L’environnement est mieux protégé lorsque le niveau de vie général s’élève, contrairement à ce que l'on croit souvent : la première action utile est donc de ne pas obérer l’amélioration du niveau de vie ni le progrès économique par l'imposition de mesures qui seraient trop pénalisantes en regards des effets positifs attendus (taxations et autres réglementations faiblement justifiées).

Gouvernance : la décision sur le traitement des risques se prend en donnant toute leur place aux aspects scientifiques et économiques. Nous relevons de nombreux exemples où des autorités scientifiques reconnues et pondérées (Académies…) soulignent ce manque.

Lorsqu’un risque pour l’environnement ou un risque sanitaire lié à l’environnement est identifié, l’action à mener pourrait se décider à l’issue d’un processus en cinq étapes :
     - les scientifiques établissent la courbe dose / impact (par exemple quel est l’impact environnemental ou sanitaire pour une quantité de polluant limite, pour la moitié de cette quantité et pour le double ?)
     - d’autres scientifiques définissent les techniques à mettre en œuvre pour atteindre ces trois quantités,
     - des économistes évaluent les coûts financiers liés aux atteintes environnementales ou sanitaires de ces trois niveaux de polluants, 
     - d’autres économistes évaluent les coûts financiers des efforts à déployer pour l'atteinte de ces trois quantités de polluants (pour les risques sanitaires, ils calculent le coût d’une "année de vie sauvée corrigée de la qualité" - QALY pour les Anglo-saxon),
     - tous ces résultats sont transmis aux responsables politiques, qui prennent la décision dans le cadre d’une large concertation publique.
Dans ce processus, il s'agit d'évaluer le risque lui-même, et non pas la perception du risque par le public "ce qui pourrait conduire à des mesures d'un coût social disproportionné" (rapport Kourislki-Viney, 1999).

On peut présenter ce mode d'organisation sous forme d'une pyramide triangulaire (un tétraèdre), où toutes les arêtes représentent des processus d'échanges intellectuels dans les deux sens, mais la décision est uniquement prise au sommet (qui peut être une décision de ne rien faire, ou de confier la gestion du problème à d'autres acteurs : société civile, juges, collectivités territoriales...) :

Le principe de précaution :

Définition du principe de précaution : ce principe concerne les situations où un risque potentiel est identifié, mais on n’a pas assez d’éléments pour le confirmer ni pour évaluer son ampleur ; il faut alors lancer les études et recherches nécessaires pour calibrer ce risque et quand un début de quantification est obtenu, on adopte des actes de protection qui soient proportionnés au risque. S'il s'agit d'une action nouvelle, on peut la lancer progressivement, tout en suivant étroitement ses conséquences.

A l’inverse, quand le niveau de risque est connu (même si c’est en termes de probabilités), c'est le principe de prévention qui s'appli-que : il est possible de calibrer l'action et les mesures de protection à mettre en place pour obtenir le meilleur résultat global.

Si aucun risque potentiel n’est identifié, il n’y a aucune précaution à prendre (sauf éventuellement effectuer des recherches scientifiques dans les cas où il est estimé qu’il pourrait y avoir des risques, même si aucun n’a été confirmé jusqu’alors – situation dite "de controverse").

Certains commentateurs exposent que le « principe de précaution » vise à interdire toute action tant que la preuve absolue de l'inocuité (pour les personnes et pour l'environnement) n'a pas été apportée : ceci serait contraire aux droits de l’homme, qui prévoient qu’il revient à la victime de faire la preuve du dommage qu’elle subit (F. Ewald). C’est contraire aussi aux canons de la logique fondamentale, qui dit depuis des millénaires (Platon) qu'on ne peut pas démontrer l'absence.

Heureusement, en pratique, les lois ont introduit la notion de "proportionnalité" dans les mesures à prendre en application du principe de précaution, ce qui veut dire que les actions doivent être en ligne avec la gravité potentielle des risques réellement identifiés ; et c'est bien ainsi que concluent les instances judiciaires d'appel, quand parfois errent les juges de premier niveau.

Il existait une déviance du principe de précaution, qui consistait à adopter une norme protectrice plus stricte que celle donnée par le principe de prévention, en expliquant qu'on décidait de diminuer le risque au-delà de l'optimum, "par précaution". En pareil cas, on employait parfois l'expression "principe de précaution renforcé", ce qui montrait bien que la logique était différente ; heureusement, cette déviance sémantique ne semble plus guère se manifester.

La taxation et le subventionnement sont des outils d'un maniement délicat :
     - le niveau de la taxe ou de la subvention est le plus souvent fixé arbitrairement, puisqu'il n'y a pas de marché libre pour déterminer les coûts - ou alors il faut faire des calculs d'intégration d'externalité, qui sont d'un niveau d'incertude et de subjectivité redoutable,
     - elles  sont d’une faible efficacité : nous constatons que notre fiscalité record des carburants ne semble pas dissuader les Français d’utiliser largement leurs voitures,
     - elles peuvent entraîner des efferts pervers : les trop généreuses subventions aux énergies renouvelables ont déclenché de gigantesques flux d'importations.

Le principe pollueur payeur est un bon principe, mais seulement en tant que principe de responsabilité individuelle.
Les auteurs de nuisances (par exemple, les locomotives diesels qui chauffaient leurs moteurs à proximité d’une école à Paris, ou bien le motard nocturne en surrégime qui réveille toute une ville) sont sanctionnés à titre personnel, en application du droit civil (notamment par remboursement des dommages), voire pénal.

Les marchés de « droits d’émission » ne constituent pas toujours une bonne formule : ils n’apparaissent que lorsque la puissance publique a limité autoritairement les quantités de produits que l’on peut émettre ; il paraît préférable d'y substituer de vrais prix, résultant de l’échange de droits de propriété limités par la responsabilité.
Ceci étant, lorsque des quotas limitatifs s'imposent (comme pour les pêcheries en mer, ou les émissions d'effluents d'élevage), les marchés de droits librement négociables ont le grand avantage de mener au bon équilibre économique, et aussi de responsabiliser les acteurs (qui voudront préserver la valeur économique de leur quota, et donc respecteront les règles).

Les « emplois verts » : un emploi créé et maintenu par une subvention ou par une contrainte réglementaire n’aide pas réellement à réduire le chômage ; au contraire, il peut contribuer à l’augmenter à terme, par appauvrissement de la collectivité (sinon il serait facile de faire disparaître le chômage : il suffirait de consacrer les ressources publiques à l’embauche de tous les chômeurs). Les médias les moins suspects d’anti-écologisme commencent à évoquer la notion de « bulle verte »…

Economie : l'économie est la science de la gestion des choses rares ; elle est donc particulièrement adaptée aux questions d'environnement ; quand une ressource devient moins abondante, son prix relatif augmente et un processus vertueux se met spontanément en route : baisse de sa consommation, recours aux alternatives techniques, recherche et développement pour protéger ou relancer la ressource ou en découvrir de nouvelles (sans qu'il soit besoin de la moindre subvention pulbique). Certaines richesses environnementales ne sont pas encore entrées dans cette logique, faute d'un marché (cas de la biodiversité équatoriale) : il est utile d'explorer les moyens de mettre en place de tels processus de marchés - et c'est ce qui est en train de se faire, avec les évaluations de la valeur économique de la biodiversité.
Les investissements écologiques sont justifiés s'ils apportent des bénéfices mesurables. Ce calcul se fait en intégrant les "externalité" autant que possible (les éléments qui ne sont pas naturellement pris en compte par le marché).
Pour les actions qui concernent l'enjeu climatique, les bénéfices sont très incertains, puisque le risque est éloigné, aléatoire dans sa forme et dans son ampleur...
Pour l'épuisement des combustibles fossiles, la tendance fondamentale est bien celle de l'épuisement progressif, mais là aussi les aléas peuvent être très importants (nouveaux modes d'extraction comme les gaz de schistes et shale oils, progrès des autres techniques, exacerbation des périodes de pénurie par les effets cumulatifs de panique collective, etc).
La science économique doit continuer son travail de recherche de nouveaux moyens de quantifier ces situations, où les enjeux sont très importants et les incertitudes considérables (théorie des jeux, distributions "fat tail", etc.).

Il s'agit au total de savoir quelle doit être l'organisation générale de la gestion de l'environnement. Le rapport Kourilski-Viney (1999), déjà cité, nous rappelait qu'il y a deux grandes options possibles : "La pratique du contrôle a priori prévaut dans l'espace européen, où la responsabilité de la régulation n'est pas principalement confiée, comme aux Etats-Unis, aux lois du marché et aux juges." Nous devrions chercher quelques idées neuves outre-Atlantique.